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20 de Agosto de 2019

Inconstitucionalidade Decreto 8243/2014: Análise de seus Artigos

Publicado por Aline Antonio
há 3 anos

INTRODUÇÃO

Será tratado, de modo introdutório, o decreto nº 8243 - de 23 de maio de 2014 -, que ensejou inúmeras polêmicas no meio jurídico, haja vista que alegam muitos, que haveria inconstitucionalidade no mesmo. Passemos, pois, a analisá-lo.

Merval Pereira, no Jornal O Globo, em sua coluna intitulada “eleitoreira, mas não inconstitucional”, teria afirmado que o Decreto não é inconstitucional, mas eleitoreiro. Ocorre que a criação do esquisito diploma legal não pressupõe lei anterior ao qual o mesmo se refira. Não é criação legal, mas direta do governo por Decreto. Decretos existem normalmente como norma secundária para regular determinação de lei. Assim, trata-se de Decreto autônomo, raro, mas existente, com pretensa base de validade direta na Constituição.

Assim, a criação de um sistema nacional de participação social, por si só não é inconstitucional, mas alguns artigos deste Decreto em questão, parecem ser inconstitucionais de forma direta, ou seja, ofendendo diretamente a Constituição Federal, haja vista que se a inconstitucionalidade fosse reflexa, o STF já decidiu que não se trata de inconstitucionalidade passível de controle concentrado através de ADIN, por exemplo, mas seria caso de uma ilegalidade somente, pois alguma lei poderia estar sendo violada – mas não a Constituição federal.

O decreto que de modo geral parece criar um sistema direto de atuação do governo com a sociedade, excluindo os representantes eleitos pelo povo, bem como que parece mexer com o sistema de representatividade da democracia brasileira, nesse sentido podemos imaginar ofensa à forma federativa de Estado, que pressupõe a representação no Congresso, bem como de ofensa à separação dos Poderes, posto que exclui parlamentares da discussão sobre o governo. Restam, em síntese, ofendidos os 3 primeiros incisos do artigo 60 da CF/88. Findados os parágrafos de caráter meramente introdutório, passemos, agora, à análise pormenorizada, visceral do polêmico caso.

INCONSTITUCIONALIDADE DECRETO 8243/2014: ANÁLISE DE SEUS ARTIGOS

No art. 1º há a proposição e explanação dos motivos gerais da lei, com intuito de participação da sociedade civil e a administração pública, pelo qual o decreto organiza e sistematiza as instancias, as quais no segundo artigo tratará em vias de esclarecer quem ilustra essas instâncias: a figura de sociedade civil, o conselho de políticas publicas, comissão de políticas públicas, conferencia nacional, ouvidoria pública federal, mesa de dialogo, fórum interconselhos, audiência pública, consulta pública, ambiente virtual de participação social.

Estes serão os instrumentos utilizados para implementar a lei, sem contudo ignorar outras instancias de participação já existentes, tais instancias no decreto visam uma participação por meios mais atuais como por exemplo ambiente virtual.

O artigo a seguir, dita as diretrizes gerais da PNPS, segundo o artigo, visa maior participação da sociedade civil, reconhecendo o direito que o cidadão tem de expressão de sua autonomia, e assim participar mais ativamente em reconhecimento de sua própria cultura, etnia, como meio de representação da democracia representativa e participativa direta.

No artigo 4, torna-se claro o real objetivo da lei, alinhar a participação da sociedade civil, estreitando assim essa relação entre governo federal e a sociedade, no que diz respeito a todas as instancias da sociedade, entes federados, governo, sociedade, e ainda que conservem sua autonomia, mantendo o papel de cada qual na sociedade, que se faça uso de recursos atuais e que a participação social possa intervir harmonicamente na esfera do estado, para o interesse geral de todos.

O artigo do decreto 8.243 baixado pela Presidenta Dilma Rousseff no dia 23 de maio o qual institui a Política Nacional de Participação Social estabelece que os órgãos e as entidades da administração pública federal direta e indiretamente deverão considerar as instâncias e os mecanismos de participação social, respeitando-se as especificidades de cada caso, para formular, executar e monitorar a avaliação de seus programas e políticas públicas.

Em seu § 1º dispõe ainda que os referidos órgãos e entidades deverão elaborar relatório de implementação da PNPS (Política Nacional de Participação Social) no âmbito de seus programas e políticas setoriais segundo a orientação da Secretaria-Geral da Presidência da República. A Secretaria Geral por sua vez, elaborará e publicará anualmente este relatório no âmbito da administração pública federal conforme disposto no § 2º.

O artigo 6º elenca quais são as instâncias e os mecanismos de participação social, são eles: conselho de políticas públicas; comissão de políticas públicas; conferência nacional; ouvidoria pública federal; mesa de diálogo; fórum interconselhos; audiência pública; consulta pública e ambiente virtual de participação social.

O artigo dispõe ainda que não acarretará no prejuízo da criação e reconhecimento de outras formas de diálogo entre administração pública federal e sociedade civil.

O SNPS (Sistema Nacional de Participação Social) coordenado pela Secretaria-Geral da Presidência da República será integrado pelas instâncias de participação social, cabendo a Secretaria-Geral publicar a relação e a composição das instâncias integrantes, de acordo com o previsto neste decreto no artigo 7º e parágrafo único.

O artigo 8º dispõe sobre a competência da Secretaria-Geral da Presidência da República. São estas: acompanhar a implementação da PNPS nos órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta, orientar a implementação da PNPS e do SNPS nos órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta, realizar estudos técnicos e promover avaliações e sistematizações das instâncias e dos mecanismos de participação social, realizar audiências e consultas públicas sobre aspectos relevantes para a gestão da PNPS e do SNPS e propor pactos para o fortalecimento da participação social aos demais entes da federação.

Em que pese os demais artigos do decreto n.º 8.243/2014, faz-se necessário observar as particularidades do art. 10, o qual fere frontalmente alguns pressupostos da constituição.

Fica claro, nesse dispositivo, que havia a intenção de consolidar algo similar a uma resolução de caráter normativo. Todavia, ao contrário do disposto da CF, a suposta norma primária não encontraria suporte na Constituição, não tendo passado pela validação do Congresso Nacional.

Ademais, apreende-se do decreto o impulso por minimizar o poder do legislativo, criando uma linha direta entre sociedade e o executivo, excluindo, portanto, os representantes políticos eleitos e representativos da sociedade.

Dessa forma, anotamos a sua incompatibilidade com o artigo 59 da CF:

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

Ainda confronta a forma federativa, já que é inerente a essa a representação através do Congresso.

Nesse sentido, também abala a separação dos poderes, havendo a dispersão de algumas das competências originárias do legislativo, fortalecendo, por outro lado, o executivo.

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II - do Presidente da República;

III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.

§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I - a forma federativa de Estado;

II - o voto direto, secreto, universal e periódico;

III - a separação dos Poderes;

IV - os direitos e garantias individuais.

§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

No artigo 11º, diretrizes mínimas a serem observadas pelas comissões de políticas públicas são apresentadas, quais sejam, a presença de representantes eleitos ou indicados pela sociedade civil; definição de prazo, tema e objetivo a serem alcançados; garantia da diversidade entre os representantes eleitos ou indicados pela sociedade civil; estabelecimento de critérios transparentes de escolha de seus membros e publicidade de atos. Semelhantes diretrizes passam a exigir-se das conferências nacionais, tal qual tratado no artigo após o pormenorizado supra.

Sobre conferências nacionais, o decreto expõe importantes diretrizes. A ampla divulgação, a diversidade dos participantes, indicação de periodicidade e publicidade de seus resultados estão entre elas. Também há diretrizes em relação às mesas de diálogo, que deve haver efetiva participação das partes afetadas, envolvimento de seus representantes na construção da solução do conflito e o acompanhamento das soluções pactuadas e voluntariamente assumidas pelas partes. Os fóruns interconselhos devem conter a definição da política ou programa a ser objeto de debate, definição das organizações a serem convidadas e a produção de recomendações para as políticas e programas em questão. Todas as diretrizes estão sempre dentro da publicidade que a Constituição impõe aos atos de administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Município.

O art. 13º, por sua vez, denota que as ouvidorias devem observar as diretrizes da Ouvidoria-Geral da União e da Controladoria-Geral da mesma. Os artigos 15º e 16º andam em semelhante direção, muito embora o primeiro trate acerca das diretrizes sobre os fóruns interconselhos e o último acerca das audiências públicas.

No artigo 19 exposto no decreto, cria-se um órgão administrativo novo, a Mesa de monitoramento das demandas sociais, que é um como se fosse uma bancada pública para atender ao povo que for nela, sem nem ao menos mencionar o termo sociedade civil, mas sim os movimentos sociais, em suma uma das direções do decreto é sim de adentrar os movimentos sociais na área administrativa brasileira.

Este mesmo órgão administrativo criado na emenda constitucional de 32 de 11 de setembro de 2001, Art 48º XI– criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública é de atribuição do congresso nacional

Ato contínuo, trata o artigo 20º que as agências reguladoras observarão, na realização de audiências e consultas públicas, o disposto neste Decreto, no que couber. Por outro lado, o artigo 21º aponta que compete à casa civil da Presidência da República decidir sobre a ampla divulgação do projeto de ato normativo de especial significado político ou social nos termos do art. 34, caput, Inciso 2 do Decreto nº 4176, de 28 de março de 2002.

Por fim, o artigo 22º encerra o documento afirmando que o Decreto entraria em vigor na data de sua publicação - divulgação esta que deu-se aos 23 dias do mês de maio do ano de 2014.

CONCLUSÃO

Em 23 de maio de 2014 foi proferido o Decreto 8.243, que institui a Política Nacional de Participação Social – PNPS e regula tal órgão. Muitas críticas surgiram para o mesmo, sendo fortemente combatido por inúmeros juristas que alegaram e alegam sua inconstitucionalidade.

Ao analisarmos tal decreto, verifica-se em primeiro momento uma preocupação do Executivo em conferir maior participação popular nas decisões dos órgãos administrativos atribuindo à sociedade civil uma maior liberdade e influência nas suas decisões.

No entanto, os problemas do decreto começam a vir à tona já na primeira definição de “sociedade civil”. Definida no artigo 2º do citado decreto, a “sociedade civil” seria “o cidadão, os coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou não institucionalizados, suas redes e suas organizações”, ou seja, qualquer um. Embora a intenção do decreto seja a maior participação da sociedade no âmbito administrativo direto e indireto, ele acaba criando uma atuação direta do governo com os movimentos sociais e povo, afrontando o caráter representativo da nossa democracia e tirando as competências do cidadão eleito para aderir à vontade de grupos minoritários que constituem “sociedade civil”.

O artigo 84, § VI da Constituição estabelece que o Presidente pode emitir decretos sobre a “organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”. Em primeiro momento, o referido artigo legitima a criação de tal decreto na medida em que permite que o Presidente da República emita decretos sobre a administração federal, porém, ao analisarmos o artigo 19 do decreto em questão observamos que o mesmo institui um órgão administrativo novo chamado de “Mesa de Monitoramento das Demandas Sociais”, o qual é “responsável pela coordenação e encaminhamento de pautas dos movimentos sociais e pelo monitoramento de suas respostas”, ou seja, um novo órgão público.

Dessa forma, visto a violação dos artigos do referido decreto às normas da Constituição Federal e às normas infraconstitucionais, entende-se que o mesmo deve ser considerado inconstitucional e ilegal, estando, portanto, em desconformidade com o sistema jurídico brasileiro.


Escrito Por: Aline Antônio, Ana Luiza Tragueta, Bianca Akemi, Bianca Dias de Siqueira, Caroline Louise Dias, Helena Coutinho e Lucas Moure Maella.

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